法国第五共和国政治体制的变化

欲望的旋涡

<p>法国第五共和国政治体制的变化 </p><p>　 </p><p>文/陈 莉 黄健敏 </p><p>[提要]： </p><p>法国第五共和国的体制是一种区别于美国式典型总统制和西欧式典型议会制的“半总统制”。与第三、第四共和国不同，第五共和国的体制一直保持着稳定；但是，1958年宪法确立的这种体制又始终有不同解读方式，因为可能的政治实践是多种多样的。稳定和多元化是这种体制的特点。自戴高乐起，法国总统掌握了一种巨大的权利，使得一定时期这种体制在某种程度上体现出民主与独裁的双重性。1986年开始，法国政坛上出现了“共处”的状况，总统的地位拱顶石受到了削弱，总统与总理、政府、议会之间的关系也随之发生变化。于是，法国的选民能够不仅在可相互替代的政治联盟之间进行选择，而且也有了在“强有力的”总统制与“软弱的”总统制之间进行选择的可能性。 </p><p>法国总统始见于19世纪中叶的第二共和国，但直到第五共和国，总统才有职有权，既统又治，拥有法定的和实际的权利。第五共和国自1958年建立至今已有四十余年，在此期间，除了在1962年就总统选举方式问题修改宪法及1985年棗1986年短命的选举制改革外，法国的公法并没有多大的变化。1981年以来政权在左右派之间的合法更迭更证明了现行体制的稳定性、包容性，及已为各派接受的事实。 </p><p>一 </p><p>第五共和国的政治体制是对第三、第四共和国的政体的否定。我们知道，在整个第三、第四共和国期间，法国政府的平均寿命仅为半年左右（此即是著名的“富尔公式”）。党争不断，政权更迭频繁使得国家无法适应当代世界的情况，无法应付可能出现的危机局面，更无法制定长期稳定的政策。有鉴于此，戴高乐在1946年的被称为“贝叶宪法”的讲话中，向人们勾勒了他对法国新政体的构想：确立国家权力之间的平衡，建立一个相对独立的、有力量有效率的由总统占主导地位的行政权；改变议会中四分五裂的政党格局，让议会中形成相对稳定的多数。他的这些设想构成了第五共和国宪法的基本精神，也是第五共和国政治体制的独有特点。 </p><p>如何对第五共和国的体制进行评价和分类，一直是令专家们感到困难的一个问题，我们看到的是一个相对独立而有力的二元行政权：一方面，有一个向议会负责的，由总统领导的政府；另一方面，又有一个拥有很大权力的、不对议会负责的总统。按照宪法规定：“总统确保宪法得到遵守。总统通过仲裁、保证公共权力机构正常行使职权和国家的持续性。共和国总统是国家独立、领土完整、遵守共同体协定和条约的保证”（1958年宪法第五条）。与第三、第四共和国的总统相比，第五共和国总统的权力是相当可观的，但是他又与其前任一样，不向任何人负责（按说在法治之下，一个人的权力与义务应该是成正比的）。议会除了可以叛国罪弹劾他之外，无法对他进行任何限制。这样的总统当然与英国、德国等议会制国家中无实权的国家元首不同；但因为又同时存在着一个向议会负责的政府和总理，所以又不同于美国的总统制政体。戴高乐在1962年时就明确地指出：“我完全明白有些爱做解释的人为不能把宪法放到两个严格的模式里面而感到不高兴。照他们的看法，法国的政治制度只可能有两个概念（要么是议会制，要么是总统制）……如果你们愿意的话，我们可以说，我们的宪法既是议会制的又是总统制的，我们的平衡和我们的性格特点支配我们这么办”。 </p><p>由此看来，法国的总统制可以被看作是一种单独模式，是一种居于典型的总统制和典型的议会制之间的制度。在法国，总统像在美国一样是通过普选正式选举的，而议会则像大部分西欧国家一样，有权推翻政府，包括推翻领导着该政府的总理（美国总统在治理国家时与议会没有直接的联系，因此议会不能迫使他辞去职务，他也不能解散议会；而欧洲的国家元首，多数是由议员以间接方式选举产生，而且议员们也对政府首脑予以信任）。法国著名学者迪韦尔热（M.Duverger）的“半总统制”的定义比较准确地反映了第五共和国这种政体的特点，故为众多的人所接受。 </p><p>二 </p><p>戴高乐在1962年时说：“我们制度的关键是重新确定一位由全体法国人用理智和感情来指定的共和国总统，以他来作为国家元首和法兰西指路人”。纵观法国1958棗1986的政治实践，尤其是戴高乐时期和密特朗时期的前期，他的这种愿望可以说得到了充分的实现。总统积极参加了国家的政治生活，他的影响无处不在。在国家权力机构或实体中，总统成为了最重要的一环。或者按1958年宪法的主要制定者之一德勃雷的话来讲，总统成为了第五共和国国家的权力基石。关于这一点，我们可以从几位总统的言行，即他们对自己的权力、地位的认识与他们的政治实践两方面来加以理解。 </p><p>对自己的权力及在国家中的地位，各位总统是坚信不疑的。戴高乐自己不待言，蓬皮杜也在1969年7月10日他的第一次记者招待会上发表了与戴高乐类似的言论。他说，总统是“行政权的最高首领，是宪法的保障者，……他决定国家的基本方针，监督和保证公共权力的正常运行。他既是仲裁者又是国家的第一领导人”。而曾经激烈反对过第五共和国的政治体制的密特朗，也在他当选为总统后，1981年的一次电视采访中宣称：“法国威慑战略的核心便是法国国家元首，即本人”（留意一下不难发现他这句话的后半段的用辞：“C\'est le chef de l\'Etat , c\'est moi”与路易十四的名言“朕即国家”是何其相似）。 </p><p>第五共和国建立之后的戴高乐体制是现代社会一种直接民主制的体现，在形式上是一种思想、一部宪法和一个人的三位一体，其核心是民主的精神与政府权威相结合。从外交上看，戴高乐政府实行了具有反美作用的非殖民化及援助第三世界的政策，而且，法国在宣布反对英国加入欧共体的同时，还于1964年承认了毛泽东领导下的中华人民共和国，准备完成法国与北约的脱钩，以及准备开始与苏联建立更密切的关系……总之，戴高乐主义突出了共和国总统在外交政策方面的权力的自主性；可是，就内政角度而言，由密特朗领导的“民主社会主义左翼联盟”提出的必须以一种更开放、更民主的“公民的共和国”反对戴高乐“个人权力体制”的警告并非是毫无根据的。曾经为法国“总统制直接民主”进行过热烈的辩护的迪韦尔热后来也不得不承认，这种制度在某种程度上正在以专制的方式进行着演化，而且，在1968年学生“五月造反”一年之前，迪韦尔热在名为《没有人民的民主》一书中告诫人们警惕波拿巴主义。 </p><p>法国的政治制度是一种自由民主制度，它建立在公民主权基础之上，公民通过竞争性选举中的投票来表达自己的意愿。但是，我们一方面不应忽视某些重要因素，例如资本和工业金融垄断集团所实施的制约，强烈不平等的存在，南北间的深刻不平衡，二战后，实质上是寡头政治的“专家治国”集团的上台等等，这些都是学生抗议活动所揭露出来的种种局限，他们使西方制度犹如一个两面人：它是自由的，同时又处于保护之下；而另一方面，也需要对那种把或多或少直接来源于普选的权力集中到一人之手的倾向进行重新思考。这种倾向体现出议会制和总统制（半总统制）中的一种共性。很明显，与大部分西方民主大国一样，法兰西第五共和国不应为了满足增强行政权力的作用而走到致使自由权利和少数派的作用受到怀疑的地步。 </p><p>很长时间以来，许多政治学家都认为法国第五共和国的政治实践早已超出了“半总统制”的限度，法国总统已成为一个比美国总统，甚至比路易十四的权力都大的“共和制君主”。如果说不能像有些人所做得那样硬说戴高乐有意恢复传统的君主制，那么也不能对他的某些令人想起拿破仑体制的做法视而不见，利用公民表决的形式争取支持，进行礼仪庄重的公共表演，强调光荣和声望的价值，等等，都是要使权威更多地体现出超凡的感人魅力。而且，更为重要的是，历任总统究竟是如何理解、运用其权力的呢？ </p><p>宪法规定总统任命总理并在他提出辞职时后结束他的使命。在1986年之前，总统在选择总理的问题上一直拥有全权。当然，总统会任命一个他所欣赏、信赖的人担任这一职务，但总统有没有权力撤换一个总理呢？我们看到，按照条文，总统只能在总理自己提出辞职后作出批准。既使是戴高乐自己，在一开始也不认为总统拥有此权力：“如果是这样的话，总理就无法有效地履行他的职责了”。然而到了1964年，他就认为总统“任命了总理，也有权撤换他，这或许是为了更好的履行总统的使命，或者是因为他不再欣赏这个总理的行动”。在他之后，蓬皮杜、德斯坦、密特朗都有类似表示，认为总统有权更换总理。而在总理一方，当他们与总统的政见不一致时，也均认为被解职是一种天经地义的（当然在形式上总是他们自己提出辞职）。同样，总统也经常直接干涉政府的组成及某些部长的任免。 </p><p>按照宪法规定，政府负责制定并执行国家的政策；它为此制定的施政纲领需要得到议会的支持。但在1986年之前的实践中，总理和政府处于一种对总统的绝对服从地位。总理事实上成为了总统的高级助手、执行人，而他的施政纲领也变成了对总统纲领的诠释。戴高乐曾经形象地说到“经验证明，在一条船上，船长旁边应该配备一名助手。同样，在我们的新共和国中，行政权应该由负责其基本和长远性工作的总统及负责日常事务的总理组成。”德斯坦时期的总理梅斯梅尔(P.Messmer)认为：“总统决定国家政策的大方向并负责监督它的实行；总理则负责这个政策的具体运作并向总统和议会负责”。 </p><p>在实践中，总统经常对宪法作出自己的解释。1962年戴高乐提出修宪动议，要求将总统选举由间接选举变为直接选举。本来宪法第89条是专门规定修宪程序的：动议提出后，先由两院组成的国会讨论，如果能够得到3/5多数的赞成票，再交由全民公决批准。但是戴高乐由于担心得不到议会多数的支持，便援引宪法第11条关于公民投票的规定，直接将此动议提交全民公决，并得到了通过。在1961年阿尔及利亚危机期间，他也是在有争议的情况下行使了宪法第16条规定的特别权力达到了５个月之久。如果说作为第五共和国体制的设计师和缔造者，戴高乐有权这样认为的话，那么他的继承者也或多或少的追随了他的榜样。德斯坦在1974年７月的一次记者招待会上就表示：“我对我们体制的解释是在现存规定范围内的总统制解释”。 </p><p>此外，虽然戴高乐本人一定赞成，但是由沙邦棗戴尔马（Chaban—Delmas）在1959年提出的总统的“特有职权范围”（domaine reserve，包括国防、外交、法兰西共同体等）这个概念，也早已为人们广泛接受并反映了第五共和国的现实。 </p><p>我们有理由对这种现象作进一步的分析，它究竟是宪法规定体制的产物，还是在特定条件下的一种政治实践？迪韦尔热曾告诫我们：不要将既成事实与法律混为一谈。其实只要我们稍加思考，便会发现上面列举的一些总统的权力并不载于宪法，并没有坚实的法理依据。总统的这种似乎不受限制的权利和地位，毋宁说是来源于议会内部存在着稳定的多数派，而这个多数派又一致认为总统是自己的领袖这一事实。而一直到1986年，议会多数和所谓的“总统多数”一直是和谐、重迭的。 </p><p>三 </p><p>法度的政治制度作为一种“半总统制”的“混合制度”，他能长期发挥作用，但是也应该预料到国家元首与议会多数之间的方针上的一致出现破裂情况下出现的某种动荡。也就是说，可能会发生这样一种情况，即一位右翼总统可能被迫与一个左翼的议会一起进行国家管理，或者一位左翼的总统会面对一个右翼的议会。 </p><p>第五共和国的总统任期为七年，而国民议会任期为五年。因此总统选举和国民议会选举（通称为立法选举）经常是交错进行的。在1986年以前，这并没有带来多大的不便，因为总统多数与议会多数通常是重合的。但是到了1986年，情况发生了变化：在3月份举行的立法选举中，右派取得了胜利，成为了议会中的多数派。任期还有２年的密特朗此时有三种选择：解散新议会重新选举，光荣辞职，与一个右派的议会、右派政府“共处”（cohabitation）。作为一个深谋远虑的出色政治家，密特朗最终选择了第三条道路。于是在第五共和国的历史上首次出现了”共处”的局面。在1988年的总统选举中密特朗再次当选。他随即解散了议会，重新举行立法选举，左派再次成为多数派，“共处”局面结束。但到了1993年，右派再次在立法选举中获胜。“共处”第二次出现，一直到1995年的总统选举中由于右派的胜利而自动结束。1997年若斯潘入主马提翁宫，法国又开始了第三次“共处”。 </p><p>我们知道，戴高乐在坚持将总统改为直选时说过，他这样做并不是为了自己，而主要是为了他的继任者，为了使他们能更具有合法性地承担起他们的使命。戴高乐也确实希望使总统真正成为行政权乃至整个国家权力的核心。但从宪法的角度来看，第五共和国体制毕竟只是一种“半总统制”，而非美国式的典型总统制。具体的讲，按照宪法的规定，是政府负责制定并执行国家的政策，而政府又须向议会负责。换句话说，在行政权的二元中，总统的权力看似很大，但不够具体。政府的主要权力虽然只是上面说的那一条，却显得十分扎实。当然，正如许多学者所指出的那样，对1958年宪法始终有两种解读方法：总统制式的和议会制式的。在总统多数与议会多数重合时，前一种解释自然占了上风。但当这两种多数不一致时，议会制式的的解读方法便不容忽视了（这恐怕是1958年宪法制定者们所始料不及）。 </p><p>实践证明，几次“共处”的确深刻地影响了第五共和国的体制。这种变化首先并集中表现为总统掌握的决策权向总理及其政府的大量转移。 </p><p>过去，选择、任命、罢免总理的权力实际上操在总统手里，而他的决定又总是能得到议会的支持。1986年后密特朗就只能任命一位右派人士担任总理（他甚至不能在几个人中进行选择，而只能尊重议会多数派中的实力对比，任命R.P.R—保卫共和联盟内定的人选），而且也无权撤换他。如果说在1986年，密特朗在选举后还拖了四天才宣布对希拉克的任命，后者还在前一天向他“汇报”了对新政府构成的设想；那麽在1993年选举的第二天他便亲自（而不是按照惯例由总统府秘书长）在电视上宣布了新总理的名字。因此，在“共处”的情况下，实际上是议会中的多数派在挑选总理，而总统的“任命”成了纯粹的形式，这是总统权力的一大失落。 </p><p>当总统多数与议会多数重合时，总统通常直接参与政府的组织工作，甚至亲自决定若干重要部的部长人选。在“共处”的情况下，新政府的组织便主要是总理的权力了。在1986年，密特朗还曾用否决权成功地阻止了Jean Lecanuet成为外交部长和Francois L’eotard成为国防部长；而在1993年，巴拉迪尔（E.balladur）则成为第五共和国历史上第一个组织政府的总理，而L’eotard也终于成为了国防部长。 </p><p>与此同时，在“共处”的情况下，总理对总统的绝对服从也不复存在。他开始真正象宪法中所规定的那样，制定并执行国家政策了。巴拉迪尔从一开始上台，便在总理府频繁的定期召开所有部长参加的“部际会议”以协调政府工作。尽管他声称这些会议“不应成为或被看作另一个内阁会议”，但也不过是欲盖弥彰而已。一般说来，在第二次“共处”期间，巴拉迪尔政府所掌握的行政权是完整的、基本未受限制的。国家的行政决策中心已由总统府转移到了总理府，甚至在所谓总统“特有职权范围”内也是如此。当然，在外交问题上总统仍享有相当的发言权，但自巴拉迪尔政府开始就打破总统在这个领域内的垄断地位。相反，对自己意见有冲突之处的政府决议，总统却表现出了相当的忍让和谨慎。 </p><p>“共处”给法国政府带来的变化又体现在政府与议会的关系上。在过去，虽然宪法规定政府对议会负责，但由于事实上是总统挑选了政府，因此政府是把总统当成了自己合法性的依据。而在“共处”的情况下，政府十分清楚是议会中的多数派使自己上台，因此它也只能在议会的支持中证明自己的合法性。 </p><p>与典型的议会制国家不同，第五共和国宪法并未规定政府上台之初必须得到议会的信任投票，尽管在1993年以魏德尔（G.vedel）教授为首的修宪咨询委员会建议这样做，以便加强议会和政府的地位。在第五共和国的制宪者看来，这种规定会使总理享有独立于总统的合法性；会使总统实际上失去任命总理的权力；然而1986年的希拉克政府和1993年的巴拉迪尔政府都援引宪法第49条第1款的规定，要求议会对自己的施政纲领作了信任投票。他们的这种决定实际上不担任何风险，只是为了正式表明自己的合法性不是来自总统而是来自议会多数派的支持。 </p><p>由此看来，“共处”给第五共和国的政治体制所带来的影响和变化确实是不可低估的，法国总统“拱顶石”的地位受到了削弱。 </p><p>四 </p><p>法国第五共和国的“半总统制”是一种稳定、多元的制度。它建立在国民对于民主及民主制度的支持的基础之上，而且易于不断演进，因为可能的政治实践是多种多样的，可假设的场景是变幻无穷的。自1986年社会党总统密特朗被迫把政府的领导权交给戴高乐派的希拉克起就已实际存在那种具有不同政治主张的总统与议会多数之间的“共处”，尽管这会带来某些客观的困难，但不应被看作是一种危机因素，相反，与戴高乐时期及戴高乐以后的单调状况相比，它更多是一种活力与辩证关系的象征。 </p><p>自戴高乐起，共和国总统掌握了一种巨大的权力，它控制着立法、政府、行政机构、司法机构、军队及外交政策。但是在1986年之后，第五共和国宪法的真正精神似乎得到了恢复，因为它在国家的最高层实现了共和国总统与政府之间权力的细密划分，总统负有仲裁者和调节者的职能，政府则受委托完成在得到议会信任和支持的一位总理的权威下确定的领导国家政策的任务。 </p><p>法兰西的民主政治自1789年开始扎下历史根基，在第五共和国又经历了从“空想总统制”到“科学总统制”从“个人戴高乐主义”向“体制戴高乐主义”的过渡，从而表明了自己能够减少意识形态调和，创建两党制的新模式、重建主权人民的意志与统治者权力之间的直接联系。 </p><p>参考书目： </p><p>《简明不列颠百科全书》 </p><p>《世界历史年鉴》 </p><p>《中国百科全书（外国历史）》 </p><p>《密特朗》，宫朴著，长春出版社，1994年。 </p><p>《密特朗掌权十年》，[法]法维埃，马丹·罗朗著，（北京）世界知识出版社，1984年。 </p><p>《戴高乐评传》，（北京）东方出版社。 </p><p>《希拉克传》，[法]吉埃斯贝尔著，曹松豪译，（北京）世界知识出版社，1995年。 </p><p>《戴高乐—法兰西的尊严》，布莱恩·克罗著，（台北）北辰文化有限公司，1988年。 <br/></p>